坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，同时发力、同向发力、综合发力。

从实质合法性来看，党内法规必须确认和维护党的领导的规范真理性和实践正确性，也就是说党内法规不能仅仅满足于形式合法性，还必须积极符合社会主义的真理教义及党领导国家与现代化建设的实践正确性，在真理符合性和实践正确性上持续寻求理论进步和实践进步，这样才能确保执政权法定化的实质标准和先进性要求。因为邓小平在1978年就明确指出过没有党规党法，国法就很难保障，党的领导权威需要理性和制度化展开。

在1978年中央工作会议闭幕会上，邓小平同志明确指出：国要有国法，党要有党规党法。第二个历史决议中直接出现了党内法规，体现了邓小平领导改革开放过程中，对党内法规地位与作用的凸显和导向。另一方面则指向依法治国从形式到实质的法理更新和治理功能的深化，法治不能局限于西方式的形式法治和司法治理，而是融贯性的全过程治理，是人民民主与依法治国的全过程定位及其实现。其三，贤能民主制的混合治理模式。这也能够解释，为什么党内法规制定权和备案审查权在规范构造和制度设计上是偏向于为党中央保留充分权力和决断余地的，而并不是如同国家立法法范畴的权力配置和规范审查模式那样。

在公共危机与内外斗争中，共产党员的责任优先甚至牺牲优先，就是来源于这里的义务优先原则。此外，党内法规体系中严密的义务设置、反腐败的纪律检查制度以及对党员个人的全面约束和建构，还可从法家主义的秩序理性及共同体动员理论中获得启发和支撑。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。

注释： [1]在国外，有关司法政策的论文如Richard S. Kay：Judicial Policy Making And The Peculiar Function Of The Law,Connecticut Law Review,July 2008。但究竟什么是政策，作者并未给出一个定义性的结论。但其有关司法政策的决定、规定等，究竟属于法定司法政策，还是依法定司法政策？ 我国现行《宪法》涉及全国人民代表大会常务委员会的法条总共有30条，但其中涉及其具体权限的是第67条。[37]但地方法院的情形则比较复杂。

这一概念内含着司法政策制定的主体、权限、程序、功能、特征以及表现形式。[6]武树臣：《从阶级本位、政策法时代到国、民本位、混合法时代》，载《法学杂志》2009年第9期。

[17]这或许是武树臣教授把中华人民共和国成立后的前30年，称为政策法时代（参见注释[6]武树臣文）的缘由所在。[47]但因本文主题所限，不可能就此展开论述，故这里只就几个理念性的问题略作阐明，以表明司法政策法治化的要旨。如英国哲学家培根的名言：一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。这一产品是在既往历史上，执政者得心应手地运用政策。

其三，在社会各种力量的协调、合作中，中国共产党是领导党。在某些条件下，作为某种国家公权力的延伸，得到国家公权力主体合法授权的非国家公共权力主体，亦可以制定具有公共政策约束力的行为规范。具体表现如下： 首先，司法政策的目的性之于具体法治的使命。为实现这一研究目的，笔者首先就司法政策做出如下理解和界定： 所谓司法政策是指有司法政策制定权的宪制主体，根据其法定权限和程序所制定的，对解决司法活动当下所面临的普遍性问题产生实际指导或影响的，具有规范性、目的性、积极性、灵活性的路线、方针、政策（狭义）、决议、决定、命令、规定、办法、意见、解释、指示、请示、纪要等。

不过稍加分析，这里显然未规定其司法政策的制定权。【基金项目】本文为研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目中国共产党司法政策百年发展史研究（项目批准号：21ZDA120）的阶段性研究成果。

这说明司法作为国家法治体系中需要关注的一环，在我国司法政策层面得到了一定的体现。在此意义上，政策具有执行原则的功能。

[12]这种对公共政策的界定，由于在政策外延上过于宽泛，因此，不能作为本文研究的参照。它意味着，一例社会纠纷，经由司法的终局判决，就穷尽了其最后救济手段，一般再没有其它方式予以更正和补救了。例如，2010年6月7日最高人民法院发布《关于进一步贯彻调解优先、调判结合工作原则的若干意见》，各地法院想方设法在民事诉讼中，提高案件的调解率。兹分别引用这三种典型的司法政策观，并予以简要评述：......现代市民社会与政治国家的相对独立和脱离，使得市民社会的各种组织，如被害人协会、社会调解与和解组织、村委会、居委会等社区团体、各种行业组织、民间的保安机构等......能够直接制定和实施作用界域限于市民社会成员的刑事政策，在一些国家甚至出现了......市民社会的刑事政策替代政治国家的刑事政策的发展趋势。但一直以来，除了法定司法政策外，由于对依法定司法政策的法律规范程度不高，因此，目前我国司法政策的制定权限，在法律上存在明显模糊情形。在这个意义上，司法政策和法律修改都是保障法律在司法进程中，不但维持其运转，而且有效运转的机制。

2018年1月24日，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，全国人大则为了尝试扫黑除恶常态化，积极促进反有组织犯罪立法。（三）司法政策的法治使命 藉由以上论述，不难发现，一方面，在目前我国所有司法的规范性备件中，司法政策是规范性程度最小、距离法治要求相对最远的部分。

但国家，特别是大国治理，无规矩不成方圆，即使人们可以期待那种大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。毋宁说，它是对中共中央与国务院发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》在鄂省省内通过决定方式的强调而已。

[14]因此，笔者更感兴趣对政策的如下界定：政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的......政策的概念强调的是实际所做的事情，而不只是提出或只是打算做的事情。[15] （三）法治视野的政策与司法政策观 综合国内外学者以上有关政策的界定，笔者站在法律学人的立场，在法治的视野对政策作出如下的定义：所谓政策，是指有权主体依照法定程序，有目的、有针对性地解决特定时空范围内所面临的全局性、地方性或行业性的问题而制定在法律、法规中的相关法律条文[16]（法定政策），或通过既定法律（依据宪法和法律）而制定的具有法律约束力的规范性文件（依法定政策）。

第二，司法政策的制定权限。参见孟勤国：《关于政策法的若干问题研究》，载《天津社会科学》1990年第1期。如此一来，司法政策效力范围自然也就明确了。所以，在一部萃集了西方公共政策经典的作品中，编者就匠心独运地编订了如下三章内容，即立法机构与政策制定行政部门与政策执行司法机构与政策审查。

一是有些同志对打击严重经济犯罪的长期性认识不足，思想上存在畏难、松劲情绪，工作缺乏主动性，以致不少检察机关办理的经济犯罪案件数量大幅度地下降。John Reynolds：The Impact of Judicial Activism on Public Opinion，American Journal of Political Science，Vol.22，No.4.(Nov.，1978)。

全国人大常委会的依法定司法政策及其效力范围，可以明确在全国人民代表大会组织法中。内容提要：司法政策是政策的重要组成部分。

[26]至于其它社会团体和组织，既不能单独制定，也不能参与制定司法政策。这是事实被动性和消极性。

只是在一部书所附录的名词解释中，出现了司法审查司法政策执行和刑事司法政策这几个词，都围绕美国的司法政策而展开。焦洪昌等：《论司法政策的规范内涵、适用范围和实际功效——以最高人民法院制定的司法政策为例》，载《北京行政学院学报》2021年第5期等。[52]司法政策以其独特的、具体的、直面社会实践的目的性，为法治从纸上的规范展开为具体的组织和行为，并进而化为法律主导的社会秩序——法治秩序，显然它使法治的原则、规范具象化，使抽象法治展开为具体法治，在我国，针对法治理想，贺卫方教授最早提出具体法治的观念，参见贺卫方：《具体法治》，法律出版社2002年版，第1页以下。至于两高制定的司法政策之效力范围，可以分别通过其组织法予以明确。

2019年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》。这些规定，如果能够作为司法政策，显然主要是适用于司法机关内部，用于规范、指导、促进司法内部的目的性行为的，因此，属于内部司法政策。

[56]我国学界的相关看法，参见周少华：《法律之道：在确定性与灵活性之间》，载《法律科学》2011年第4期。所以，在这样的国家，所谓法官立法不是什么惊人之举或越权行为，反倒是法官的职责所在，是司法活动的本质之一，对法官而言也是家常便饭，因此，美国学者卡多佐曾专门论述法官作为立法者。

[30]前者如1991年2月19日，中共中央、国务院发布《关于加强社会治安综合治理的决定》，全国人大常委会于1991年3月2日以同名形式发布《关于加强社会治安综合治理的决定》。[48]该条规定：最高人民法院对属于审判工作中具体应用法律的问题进行解释，应当由审判委员会全体会议讨论通过。